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Grundlagen des Lebensmittelrechts

1. Gemeinschaftliches Recht

Bei den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist zu unterscheiden zwischen primärem Gemeinschaftrecht (z.B. EG-Vertrag, EU-Vertrag, Einheitlicher Europäischer Akte) und sekundärem Gemeinschaftrecht (EG-Verordnungen, EG-Richtlinien, Entscheidungen des Rates oder der Kommission).

Das gemeinschaftliche Lebensmittelrecht basiert auf dem EG-Vertrag. Nach diesem erlassen der Rat und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Erfüllung ihrer Aufgaben Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen. Rechtsvorschriften, die für viele verschiedene Erzeugnisse gelten, werden auch als horizontale Vorschriften bezeichnet. Dagegen beziehen sich vertikale Vorschriften, z.B. Produktverordnungen, lediglich auf bestimmte Produktgruppen.

EG-Verordnungen sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie haben Vorrang vor nationalem Recht, wenn keine Übereinstimmung besteht.

EG-Richtlinien gelten nicht unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie sind vielmehr an die Mitgliedstaaten gerichtet, die verpflichtet sind, die Richtlinien nach Maßgabe ihres eigenen Rechtssystems innerhalb von vorgegebenen Fristen in innerstaatliches Recht umzusetzen. Da diese Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich erfolgen kann, ist es im gemeinschaftlichen Handel bei Problemen in der Rechtsauslegung unter Umständen notwendig, auf die betreffende Richtlinie zurückzugreifen, da diese die gemeinschaftliche Rechtsauffassung widerspiegelt und somit im Zweifelsfall maßgeblich ist. Für die betroffene Wirtschaft gelten begünstigende Regelungen der Richtlinien unmittelbar mit Ablauf der Umsetzungsfrist.

Entscheidungen des Rates oder der Kommission sind in allen Teilen für denjenigen verbindlich, an den sie gerichtet sind. Dies sind in der Regel die Mitgliedstaaten.

Empfehlungen, Mitteilungen und Stellungnahmen des Rates oder der Kommission geben die Auffassung dieser Organe wieder, sind aber nicht rechtsverbindlich. Entsprechendes gilt auch für die Resolutionen des Europarates.

Zur einheitlichen Anwendung des gemeinschaftlichen Rechts auf dem Lebensmittelsektor wurde zunächst der Weg über Richtlinien beschritten (z.B. über die amtliche Lebensmittelüberwachung, über zusätzliche Maßnahmen im Bereich der amtlichen Lebensmittelüberwachung und über Lebensmittelhygiene). Diese wurde inzwischen von Verordnungen der EU abgelöst, die einen ganzheitlichen Ansatz "vom Acker bis zum Teller" ("from farm to fork") verfolgen und daher den Bereich der Futtermittel mit einbeziehen:

* VO (EG) 178/2002 "Basis-Verordnung"
zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit
* VO (EG) 882/2004 "Kontroll-Verordnung"
über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz
* VO (EG) 852/2004 über Lebensmittelhygiene
(ergänzt durch die VO (EG) 853/2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs und VO (EG) 854/2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs, "Hygienepaket")

2. Nationales Recht

Kernstück des deutschen Lebensmittelrechts ist das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB). Es hat das bisherige Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen (LMBG) abgelöst. Im Vergleich zu diesem umfasst das LFGB nunmehr zusätzlich auch die Regelungen für den Futtermittelbereich, während die Tabakerzeugnisse ausgegliedert sind und für sie Teile des "alten" LMBG weiter Geltung behalten.

Es handelt sich beim LFGB um ein sogenanntes Dach- oder Rahmengesetz, das die gemeinschaftliche Gesetzgebung ergänzt. Es enthält Ermächtigungen für den Erlass von Rechtsverordnungen, u.a. auch zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz vor Täuschung. Weiter gehören zum LFGB Regelungen über die Durchführung der Überwachung, des Lebensmittel-Monitorings und der Probenahme sowie Straf- und Bußgeldvorschriften zu den einzelnen Tatbeständen der EU-Verordnungen, des LFGB selbst oder den danach erlassenen Verordnungen.

Das LFGB hat wie die europäischen Grundlagen zum Ziel, den Einzelnen und die Allgemeinheit vor gesundheitlichen Gefahren und vor Täuschungen zu schützen, die mit dem Kauf bzw. Verzehr von Lebensmitteln und anderen Produkten des täglichen Bedarfs verbunden sein können. Das Herstellen, Behandeln und Inverkehrbringen unterliegt im wesentlichen dem Missbrauchsprinzip. Das bedeutet, die Herstellung eines Produktes bedarf keiner behördlichen Genehmigung, sondern die Verantwortung für die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Bestimmungen trägt ausschließlich der Gewerbetreibende. Der Hersteller hat durch geeignete und zumutbare Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, dass keine Lebensmittel, kosmetischen Mittel und sonstigen Bedarfsgegenstände in den Verkehr gelangen, die den lebensmittelrechtlichen Vorschriften nicht gerecht werden. Die amtliche Lebensmittelüberwachung kann und soll nur stichprobenweise prüfen, ob der Gewerbetreibende seiner Sorgfaltspflicht nachkommt.

Aufgrund der Ermächtigungen wurde eine Vielzahl von Verordnungen erlassen, die - wie im gemeinschaftlichen Recht - entweder für viele verschiedene Erzeugnisse gelten (horizontal) oder auch nur einzelne Produkte oder Produktgruppen (vertikal). Beispiele für horizontale Verordnungen sind die Zusatzstoff-Zulassungsverordnung und die Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung; vertikale Verordnungen sind die Fruchtsaft-Verordnung oder die Verordnung über Honig.

Einige spezielle Warengruppen sind in anderen Gesetzen (z.B. Milch- und Margarinegesetz) und ggf. in den sich auf diese stützenden Rechtsverordnungen geregelt.

Im Weingesetz und seinen Durchführungsverordnungen sowie in ca. 50 EG-Verordnungen sind Wein, Likörwein, Schaumwein, weinhaltige Getränke und Branntwein aus Wein geregelt. Das LFGB findet in diesem Bereich nur insoweit Anwendung, als das Weingesetz ausdrücklich darauf verweist.

Es gibt eine Reihe von Gesetzen, die dem Lebensmittelrecht nahestehen, da sie auch Anforderungen an Lebensmittel und/oder Bedarfsgegenstände und ihre Rohstoffe stellen, die den Schutz des Verbrauchers vor gesundheitlichen Beeinträchtigungen oder vor Irreführung bezwecken (z.B. Strahlenschutzvorsorgegesetz, Chemikaliengesetz, Geräte- und Produktsicherheitsgesetz, Handelsklassengesetz, Eichgesetz).

Bei vielen, meist verarbeiteten Lebensmitteln fehlen zur Beurteilung der Zusammensetzung oder der Beschaffenheit spezielle Rechtsverordnungen. In diesen Fällen ist für die lebensmittelrechtliche Beurteilung die allgemeine Verkehrsauffassung maßgebend. Diese gibt die Auffassung aller am Verkehr mit Lebensmitteln Beteiligten über die Zusammensetzung und die Beschaffenheit eines Lebensmittels wieder. Sie umfaßt, zunehmend auch europäisch geprägt, die berechtigte Verbrauchererwartung und den redlichen Hersteller- und/oder Handelsbrauch. Zur Feststellung der allgemeinen Verkehrsauffassung sind insbesondere die Leitsätze des deutschen Lebensmittelbuches geeignet, die von der Deutschen Lebensmittelbuchkommission beschlossen werden.

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