Bundesverband der Lebensmittelchemiker/-innen im öffentlichen Dienst e.V. (BLC)

Stand: 2002

Quo vadis, amtliche Lebensmitteluntersuchung ?

Nachdruck aus Lebensmittelchemie 52 (1998) S. 1-3   0: Einleitung
  1: Organisationsuntersuchungen
  2: Einführung der Kostenrechnung
  3: Bessere Planung und Koordinierung
  4: Kontrolle der Kontrolle
  5: Privatisierung
  6: Zusammenfassung und Ausblick

Einleitung

In diesem Beitrag soll nicht der Bereich der Inspektionen von Lebensmittelbetrieben, sondern lediglich das Gebiet der Untersuchung von im Rahmen der amtlichen Überwachung entnommenen Proben betrachtet werden. Auch hierzu gab es in jüngerer Zeit zahlreiche Vorschläge, deren Realisierung teilweise an den Grundstrukturen der an sich bewährten Überwachung rütteln würde. Keinesfalls sollen sie hier mit dem Paragraph 1 jeder Dienstordnung ("das haben wir immer so gemacht") abgetan werden. Ihre Brisanz macht es aber erforderlich, sich eingehender mit den Wichtigsten von ihnen und ihren Folgen zu beschäftigen.
 

Vorschlag 1: Organisationsuntersuchungen

Leider entstand jedoch bei den meisten Organisationsuntersuchungen der Eindruck, daß nicht Effizienzsteigerung, sondern Personalreduzierung ihre oberste Zielsetzung gewesen war. In der Regel hieß nämlich ihr Ergebnis, daß 10 bis 20% des Personals eingespart werden könne. Und dieses zumeist ohne jegliche vernünftige Aufgabenkritik. Nun ist zwar einzuräumen, daß sich Exteme nur schwer in die Philosophie und Abläufe der amtlichen Lebensmitteluntersuchung eindenken können. Das vielfältige Untersuchungsspektrum, immer abhängig von der einzelnen Probe, ist für sie kaum faßbar. Darüber hinaus gehen viele Aufgaben der Ämter über den eigentlichen Untersuchungsbetrieb hinaus, sind aber trotzdem unverzichtbar. Dazu gehören u.a. die Gremienarbeit zur Anpassung und Weiterentwicklung von Methoden, die Stellungnahmen ihrer Spezialisten zu neuen Normungs- und Rechtsetzungsvorhaben, die Ausbildung des Nachwuchses, die Beratung der Offentlichkeit sowie neuerdings die Einführung eines Qualitätsmanagements.

Dennoch ist eine Organisationsuntersuchung ihr Geld nicht wert, die neben Vorschlägen zur Strukturreform vor allem Personaleinsparungen nahelegt, ohne auch die künftig nicht mehr zu erledigenden Aufgaben zu benennen. Sie geht an der Realität vorbei, denn in den Ämtern sind allein schon die Aufgaben in den Untersuchungsbereichen in den letzten Jahrzehnten ständig gestiegen. Klassischen Fälschungen - wie verwässerte Milch oder überfettete Wurst - muß auch heute noch nachgegangen werden; Dioxinanalysen, spezielle Rückstandsuntersuchungen oder Nachweise gentechnisch veränderter Lebensmittel sind demgegenüber nur als Beispiele aus jüngerer Zeit wie vieles andere hinzugekommen. Das dies nicht weniger, sondern eher mehr Personal erfordert, ist offenkundig.

Nun handelt es sich bei der amtlichen Lebensmitteluntersuchung zwar um ein Stichprobensystem, das keinesfalls den Anspruch auf repräsentative Übersicht über den Lebensmittelmarkt und dessen vollständige Kontrolle erhebt. Die Effizienz des Systems für den Verbraucherschutz ergibt sich vor allem aus der Unvorhersehbarkeit seiner Probennahme und seiner Untersuchungsziele, weniger aus der eigentlichen Probenzahl. Dennoch ist eine Mindestzahl von Untersuchungen angesichts des immensen Lebensmittelmarktes in Deutschland erforderlich, wenn die Überwachung überhaupt noch wahrgenommen werden soll. Damit ist es nicht nur eine organisatorische, sondern vor allem eine politische Frage, dieses Mindestmaß festzulegen und zu sichern. Dazu gehört auch die Untergrenze einer Personalstärke, die nicht mehr unterschritten werden darf.

Daneben muß die Politik auch klar sagen, was zukünftig zugunsten neuer und wichtigerer Aufgaben nicht mehr bearbeitet werden soll. Vorstellbar wäre, die Untersuchungsämter aus der Verfolgung aller derjenigen Sachverhalte zu entlassen, die auch von Verbrauchern oder Konkurrenten sofort erkannt werden können. Dieses sind alle fehlenden oder irreführenden Angaben auf den Etiketten, die ohne jede Laboruntersuchung offenkundig sind. Sie könnten direkt von den Lebensmittelüberwachungsämtern oder, wie bisher auch schon in erheblichem Umfang üblich, von den Betroffenen auf der Grundlage des Gesetzes über den unlauteren Wettbewerb zivilrechtlich verfolgt werden.

Mit allen genannten Prämissen, nämlich einer klaren Aufgabenbeschreibung und -kritik sowie der Festlegung einer Mindestpersonalstärke durch die verantwortliche Politik, könnten Organisationsuntersuchungen in Untersuchungsämtern dann doch noch zu guten und für die Effizienzsteigerung hilfreichen Ergebnissen führen, die auch Akzeptanz bei den Betroffenen finden.
 

Vorschlag 2. Einführung der Kostenrechnung

Tatsächlich kann eine detaillierte Kostenrechnung in jedem Untersuchungsamt prinzipiell eingeführt werden. Soll sie sachgerecht sein, erfordert sie allerdings erheblichen betriebswirtschaftlichen Sachverstand, der dort in aller Regel nicht vorhanden ist. Außerdem ist zu ihrem laufenden Betrieb ein deutlicher Personalaufwand für die Erfassung der einzelnen Kosten, ihre Zuordnung zu den Kostenstellen sowie die weitere Auswertung notwendig. Wenn die Einführung der Kostenrechnung nicht wiederum weitgehend zu Lasten der Untersuchung von Proben gehen soll, ist demzufolge die eigentlich unerwünschte Einstellung von zusätzlichem Personal unabdingbar.

Diese Investition könnte sich dann lohnen, wenn ihr höhere Einsparungen folgen würden. Ob dies tatsächlich geschieht, muß ernsthaft bezweifelt werden. Denn der Zwang zum wirtschaftlichen Umgang mit Haushaltsmitteln ist, allen tendenziösen Darstellungen zum Trotz, von den allermeisten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes durchaus längst verinnerlicht. Mittelkürzungen und Ausgabensperren haben in den letzten Jahren deutliche Wirkungen gezeigt. Die monetäre Bezifferung der einzelnen Tätigkeiten würde hier keine nennenswerten zusätzlichen Einsparungen mit sich bringen. Darüber hinaus ermöglicht die Titelsystematik des Haushaltsrechtes schon jetzt eine hinreichende Kontrolle der Kostenentwicklungen.

Ein ganz wesentliches Manko bei der Einführung einer Kostenrechnung in einem Untersuchungsamt ist jedoch das Fehlen jeglicher Möglichkeit, den Nutzen zu bewerten. Oberstes Ziel aller dortigen Tätigkeiten ist der Erhalt oder Gewinn von Rechtssicherheit im Lebensmittelverkehr, und das läßt sich nun einmal nicht in Mark und Pfennig ausdrücken. Auch ein Streifenpolizist kann am Ende eines Arbeitstages nicht den Betrag für den Nutzen nennen, den seine Arbeit der Gesellschaft gebracht hat. Viel zu vordergründig wäre dafür hier wie bei der Lebensmitteluntersuchung die Zahl der eingeleiteten Verfahren oder gar die Summe der eingetriebenen Bußgelder, denn auch die amtliche Überwachung will in erster Linie Bürger schützen und Mißstände abstellen, aber nicht Personen kriminalisieren. Viele Untersuchungsergebnisse der Ämter führen außerdem erst einmal nur zu Vorbereitungen für neue Schutzvorschriften.

Daher werden den hohen Kosten stets nur recht geringe Einnahmen gegenüberstehen. Die übrigen Ausgaben verteilen sich auf die durchgefuhrten Untersuchungen, was zu hohen Beträgen führen muß. Beispielsweise kostet eine einzige, komplizierte Analyse auf Rückstände von pharmakologisch wirksamen Stoffen in Fleisch nach betriebswirtschaftlicher Rechnung nicht unter 1000,- DM. Angesichts knapper Kassen könnte so insgesamt Druck auf die Ämter entstehen, billigere Untersuchungsziele zu verfolgen. Gerade die auftraggebenden Überwachungsämter klagen in letzter Zeit vermehrt über die von ihnen zu zahlenden hohen Pauschalgebühren. Einschränkungen bei den Untersuchungen aus Kostengründen würden aber das Niveau des Verbraucherschutzes deutlich absenken.
 

Vorschlag 3: Bessere Planung und Koordinierung

In einzelnen Fällen hat sie auch bereits zu Schwerpunktämtern geführt, die für mehrere Bundesländer arbeiten. Die Überlegungen zu weiteren Zentralisierungen sind in vollem Gange. Neben den Vorteilen der Bündelung des Sachverstandes, der Kostensenkung und der Effizienzsteigerung ist aber auch zu bedenken, daß als Nachteil längere Probentransportwege entstehen, welche die Proben nicht mehr unverändert überstehen und dann unbrauchbar machen. Damit finden auch Zentralämter irgendwann ihre natürliche Grenze. Dennoch ist einzuräumen, daß bei Zusammenlegungen zu integrierten Ämtern und weiteren Schwerpunktbildungen das Optimum in Deutschland heute noch nicht erreicht ist.

Erst kürzlich wurde auf dem Deutschen Lebensmittelchemikertag 1997 in Berlin u.a. konkret vorgeschlagen, die Entnahme von Stichproben doch besser gemeinsam zu planen [s. Lebensmittelchemie (1997) 51:138-139]. Damit soll vor allem regionalen Schwerpunkten der Erzeugung von Lebensmitteln Rechnung getragen werden. Das hört sich erst einmal plausibel an, läßt jedoch außer acht, daß ein großer Teil der im Laufe des Jahres verzehrten Produkte nicht in Deutschland, ja nicht einmal in der Europäischen Gemeinschaft erzeugt wird. Damit gibt es außerhalb der jeweiligen Saison gar keine regionalen Erzeugungsschwerpunkte mehr. Außerdem dürften als abschreckendes Beispiel für eine übergreifende Probenplanung die regelmäßigen Untersuchungschwerpunkte der EG-Kommission genügen. Hier werden in mühevollen Verhandlungen zwischen den 15 Mitgliedstaaten ein bis vier Themen pro Jahr hervorgebracht, die von ihnen dann zu bearbeiten sind. Tatsächlich umfassen sie aber weit weniger als ein Prozent aller Probenuntersuchungen in der EG.

Alle Vorschläge zur besseren Koordinierung und Planung gehen davon aus, daß die eigentlich zuständigen Spezialisten an der Basis ihre Arbeit nicht mehr sinnvoll durchfuhren. Dieses Mißtrauen ist aber nicht gerechtfertigt und zeugt von erheblicher Realitätsferne. Tatsächlich war die amtliche Lebensmitteluntersuchung in Deutschland bisher deswegen so erfolgreich, weil die Sachverständigen flexibel auf jede Probe und jede Problemstellung eingehen konnten. Unqualifizierte Ratschläge zur zentraleren Steuerung sind hier wenig hilfreich und eher kontraproduktiv.
 

Vorschlag 4: Kontrolle der Kontrolle

Was im Inspektionsbereich sicher Sinn macht, ist aber nicht ohne weiteres auch auf die Untersuchung von Proben zu übertragen. Hier sind einige gravierende Nachteile dieses neuen Systems zu berücksichtigen, wenn man es denn konsequent anwendet. Erst einmal werden die Proben dann weit überwiegend bei den Herstellern entnommen und nicht an dem Punkt, wo sie in die Hand des Verbrauchers gelangen. Nachteilige Veränderungen während Transport und Lagerung können so natürlich nicht mehr bemerkt werden. Prinzipiell bedeutet dies einen Rückgang beim Schutz der Bürger.

Außerdem würde in der Regel nur noch ein einziger Sachverständiger, nämlich der örtlich zuständige, über die Verkehrsfahigkeit eines Produktes entscheiden. Da einige Sachverständige sehr streng, andere dagegen recht milde bei der Beurteilung beispielsweise täuschender Angaben sind, wären in absehbarer Zeit keine gleichmäßigen Bedingungen mehr für die deutsche Lebensmittelwirtschaft gegeben. Dieser Verlust an Chancengleichheit wäre nicht nur eine erhebliche Störung des Marktes, sondern widerspräche auch dem verfassungsmäßigen Auftrag an die Staatsorgane. Die derzeitige hohe Qualität unserer Lebensmittel ist vor allem darauf zurückzuführen, daß überregional vertriebene Produkte im Lauf der Zeit von vielen Sachverständigen begutachtet werden und so stets auch den strengsten Maßstäben genügen müssen, unabhängig von ihrem Herstellungsort. Dies sollte nicht unüberlegt aufs Spiel gesetzt werden.

Sehr oft hört man, daß gerade diese Doppel- und Mehrfachuntersuchung des gleichen Produktes vermieden werden müssen, um unnötige Kosten zu sparen. Ein wichtiger Grund, warum sie durchaus sinnvoll und vertretbar sind, wurde schon genannt. Außerdem verkennen die Kritiker, daß sie gar nicht so oft vorkommen, wie von ihnen gern behauptet wird. Anders als die Produkte der meisten anderen Industriezweige sind Lebensmittel eben nicht im Wege einer Baumusterprüfung für ihre gesamte Produktionszeit abschließend zu beurteilen. Sie müssen bei bundesweitem Vertrieb in solchen Mengen hergestellt werden, daß ihre Rohstoffe im Laufe eines Jahres aus vielen Teilen Europas oder der Welt kommen. Und selbst Bezugsquellen aus der näheren Umgebung können schon hinsichtlich Rückständen oder Umweltkontaminationen ganz unterschiedliche Qualitäten liefern. Daher darf lediglich bei gleicher Losnummer zweier Produkte von einer Doppeluntersuchung gesprochen werden Diese kommen jedoch aufgrund der Vielzahl von Chargen so gut wie nie vor. Damit entfällt aber der größte angebliche Vorteil dieses Vorschlages.
 

Vorschlag 5: Privatisierung

Hier werden jedoch Äpfel mit Birnen verglichen. Für Kraftfahrzeugprüfungen liegt eine abschließende Liste mit genau beschrieben Prüfparametern vor, die den Privateinrichtungen vergeben werden, da der Leistungsumfang in einem Vertrag korrekt beschreibbar ist. Bei der Untersuchung von den meisten Lebensmittelproben sind jedoch die Untersuchungsziele bei Einlieferung der Probe noch gar nicht bekannt und ergeben sich erst nach der visuellen und sensorischen Eingangsprüfung sowie im weiteren Verlauf der Analysen. Diese Flexibilitat läßt sich aber bei tausenden Proben jährlich nicht vertraglich fassen. Eine Privatisierung könnte daher nur zu einem starren Abarbeiten langfristig im voraus festgelegter Standardparameter führen. Das dies nichts mehr mit der bisherigen, effizienten und vielfältigen amtlichen Lebensmitteluntersuchung zu tun hätte, liegt auf der Hand.

Aus rein betriebswirtschaftlicher Sicht sind Privatbetriebe auch gar nicht a priori kostengünstiger als der Öffentliche Dienst. So erhält dieser als zuverlässiger Schuldner grundsätzlich auf dem Kapitalmarkt günstigere Konditionen bei Krediten, was in der Kostenkalkulation durchaus eine Rolle spielt. Außerdem muß er keinen Gewinn erwirtschaften und an Eigner abführen. Hinzu kommt, daß er in aller Regel niedrigere Löhne und Gehälter als die Privatwirtschaft zahlt. Und zusätzlich kann er bei der Lebensmitteluntersuchung stets mit einer Vollauslastung kalkulieren, denn in einem Stichprobensystem können freie Kapazitäten sofort mit der Untersuchung weiterer Proben ausgelastet werden. Ein Privatlabor muß dagegen in seine Kostenkalkulation durchaus Leerzeiten einrechnen. Diesen betriebswirtschaftlich eindeutigen Vorteilen stehen allerdings das starre Tarif-, Arbeits- und Haushaltsrecht als jede Flexibiltät hemmende Nachteile gegenüber.

So kann eine Zwischenlösung wie die Überführung eines Untersuchungsamtes in eine privatrechtliche Gesellschaft mit dem Staat als einzigem Gesellschafter durchaus die Vorteile beider Rechtsformen kombinieren. Allerdings darf dies nicht lediglich einem kaschierten Personalabbau dienen. Sehr kritisch sind auch Auflagen zur Verstärkung der Einnahmenseite durch Einwerben von Privatuntersuchungen zu sehen. Sie führen zu dem berechtigten Vorwurf, durch niedrige, öffentlich subventionierte Preise den freien Handelslaboratorien auf ihrem Markt die Kunden abzunehmen. Darüber hinaus stellen Privatanalysen nicht nur die Unabhängigkeit eines Labors der amtlichen Überwachung in Frage, sondern reduzieren auch die Kapazität für die eigentliche amtliche Lebensmitteluntersuchung. Daher werden derartige Modelle nur dann die Qualität der amtlichen Lebensmittelüberwachung erhalten und verbessern, wenn sie zuvor durch politische Bestandsgarantien hinsichtlich ihrer Personalstärke, ihrer Unabhängigkeit und ihrer finanziellen Ausstattung abgesichert wurden.
 

Zusammenfassung und Ausblick

Für eine sinnvolle und effizienzsteigernde Reform der Untersuchungsämter sind zuvor politische Vorgaben und Garantien unerläßlich, wenn das Niveau des Verbraucherschutzes in Deutschland zumindest erhalten werden soll. Bei Reformen sollte auch stets der hohe Sachverstand der Beteiligten genutzt und eingebunden werden, denn Außenstehende können sich nur sehr schwer in das äußerst komplexe Gebiet der amtlichen Lebensmitteluntersuchungen eindenken. Leider wird Fachkompetenz heute aber viel zu häufig als Betriebsblindheit abgetan. Daher muß daran erinnert werden, daß Reformen noch nie erfolgreich gegen den Willen und ohne die Einsicht der Betroffenen durchgesetzt werden konnten. Der Wille zur Leistungsverbesserung ist in den Ämtern durchaus vorhanden, er kann und sollte in der Zukunft genutzt werden.

Dr. Axel Preuß
erschienen in: Lebensmittelchemie 52 (1998) S. 1-3

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