Bundesverband der Lebensmittelchemiker/-innen im öffentlichen Dienst e.V. (BLC)

§ 2 LMBG mausetot?

(K)ein Abgesang auf 45 Jahre Verbraucherschutz

"§ 2 LMBG ist mausetot" - diese Behauptung hört man immer öfter aus Juristen- und Kollegenmund. ( Meyer/Preuß, wrp 2003, Heft 6).

Für diejenigen, bei denen ein "Hurra" mitschwingt (die o. Genannten gehören wohl nicht dazu), sind die folgenden Zeilen sicherlich vergebens, den anderen sollen sie nicht nur Erinnerung, sondern Anregung sein, nachzudenken, wie die mit dem Wegfall des § 2 Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz LMBG entstehende Lücke hinsichtlich ungeprüfter und nicht erfahrungsgemäß als sicher geltender Stoffe zu füllen ist.

Noch ist § 2 LMBG tatsächlich nicht "tot", doch erfordert die europäische Lebensmittelgesetzgebung eine Anpassung des LMBG und damit wohl auch eine Änderung bisheriger Zusatzstoffregelungen.

Anlass ist die übereilt verabschiedete und handwerklich ungenau gefertigte Lebensmittel-"Basis"-Verordnung 178/2002. Übereilt, weil man unbedingt die Rechtsgrundlage für die europäische Lebensmittelbehörde schaffen wollte und unnötigerweise Lebensmittelrecht und Schnellwarnsystem ins gleiche Paket packte, ungenau, weil der Lebensmittelbegriff so unscharf und offen ist, dass (fast) alles, "was dazu bestimmt ist" (wer bestimmt?) oder von dem "vernünftigerweise erwartet werden kann" (was ist "vernünftig"?) vom Verbraucher "aufgenommen" zu werden (was ist "Aufnehmen"?), zum "Lebensmittel" wird. Wie unscharf diese "Definition" gegenüber der schlichten und doch genialen des § 1 LMBG ist, zeigt die Latte von Ausnahmen vom europäischen Lebensmittelbegriff. In letzter Minute hat man noch die Austern (allerdings nur die geöffneten) zum Lebensmittel erklärt, die viel wichtigeren Medizinprodukte wurden dagegen schlicht vergessen. Wie soll man diese nun beurteilen: Nach dem deutschen MPG als Medizinprodukte oder nach - höherrangigem - europäischen Recht als Lebensmittel?

Zurück zu den Zusatzstoffen: "Basis-Verordnung" und Zusatzstoffrahmenrichtlinie 89/107/EWG lassen - so sehen es die Kritiker des § 2 LMBG - keinen Raum für die deutsche (weite, weil u.a. auch ernährungsphysiologisch und auf andere Weise physiologisch wirksame Stoffe erfassende) Zusatzstoffdefinition. Was die Verbraucher dabei verlieren können, soll dieser Rückblick in die "Steinzeit" des deutschen Lebensmittelrechts zeigen:

Mit Beginn der Industrialisierung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts kam es auch zu Veränderungen unserer Lebensmittel: Verzinkte Eisenwannen dienten nicht nur als Waschzuber, sondern auch zum Pökeln von Fleisch, was die tägliche Zufuhr des essentiellen Spurenelements Zink weit über den Tagesbedarf hinaus steigerte. Wasser floss durch Bleirohre, mit den bekannten Folgen (in manchen Altbauten soll es immer noch solche Leitungen geben). "Bleizucker" wurde zum Süßen von Wein verwendet, was letztlich zum Tode des passionierten Weintrinkers Beethoven geführt haben soll, und die leuchtende Farbe von Bleichromat nutzten manche Konditoren für dekorative Zuckerglasuren. Solche Zutaten mussten erst entdeckt werden, um sie ausdrücklich verbieten zu können. Dem Missbrauch zink- und bleihaltiger Bedarfsgegenstände gebot das erste "moderne" Lebensmittelgesetz Einhalt, das Blei- und Zinkgesetz von 1867. Das Nahrungs- und Genussmittelgesetz folgte dann 12 Jahre später. Viele Jahrzehnte blieb es beim Missbrauchsprinzip nach folgendem Muster:

1. Stoff X gerät aus irgendwelchen Gründen in Lebensmittel.
2. Verbraucher erkranken oder sterben sogar.
3. Studien ergeben, dass X Ursache der Erkrankungen ist.
4. X wird verboten oder in seiner Verwendung so eingeschränkt, dass es zu keiner Schädigung mehr kommen kann.

Letztes Beispiel war Nitrit, das in den 50er Jahren noch "unverdünnt" mit bisweilen fatalen Folgen für die Konsumenten verwendet wurde. Durch "Verdünnung" mit Kochsalz (Nitritpökelsalz) bekam man den Stoff in den Griff, denn versalzene Wurst kann man nicht essen, zur Vergiftung kann es also nicht kommen.

Die Wende kam dann vor fast 50 Jahren.
Sie wurde 1956 eingeleitet durch einen gemeinsamen Antrag 48 weiblicher (!) Bundes-tagsabgeordneten aller Fraktionen (!!!), die sich Sorgen um die Sicherheit unserer Lebensmittel machten. Die Begründung für den Erlass einer allgemeinen Fremdstoffverordnung könnte heute - sprachlich etwas entstaubt - in einer aktuellen Ausgabe von "ÖKO-Test" stehen:

"Mit Beunruhigung verfolgt die Öffentlichkeit - nicht nur in der Bundesrepublik - seit Jahren, dass den Lebensmitteln in ständig zunehmendem Maße fremde Stoffe, z.B. Farbstoffe und Konservierungsmittel, zugesetzt werden. Die allgemeine Auffassung, gestützt auf neuere wissenschaftliche Erkenntnisse, geht dahin, dass die Lebensmittel auf diese Weise vielfach nicht nur ihrer Frische und Natürlichkeit beraubt werden, die der Verbraucher erwartet, sondern dass diese Stoffe auch für den menschlichen Körper unzuträglich, ja sogar unmittelbar gesundheitsschädlich sein können ......"

Was geschah nun? Mit Novellierung des Lebensmittelrechts durch das neue Lebensmittelgesetz wurde 1958 der Paradigmenwechsel vom Missbrauchsprinzip zum Verbotsprinzip mit Erlaubnisvorbehalt vollzogen:

"§ 4a [Zusatz fremder Stoffe]
(1) Lebensmittel, die dazu bestimmt sind, gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht zu werden, dürfen bei der Gewinnung, Herstellung oder Zubereitung fremde Stoffe unvermischt oder nach Vermischung mit anderen Lebensmitteln nur zugesetzt werden, wenn sie hierfür ausdrücklich zugelassen sind.....
(2) Fremde Stoffe im Sinne dieses Gesetzes sind Stoffe, die nach § 1 zu Lebensmitteln werden und die keinen Gehalt an verdaulichen Kohlenhydraten, verdaulichen Fetten, verdaulichem Eiweiß oder keinen natürlichen Gehalt an Vitaminen, Provitaminen, Geruchs- oder Geschmacksstoffen haben oder* bei denen ein solcher Gehalt nicht dafür maßgebend ist, dass sie als Lebensmittel verwendet werden....."
* (Hervorhebung durch den Verfasser)

Die Bestimmung hatte nur einen Haken, das "oder": Es reichte aus, nachzuweisen, dass ein Stoff - zum Beispiel als Kohlenhydrat - in der Natur vorkommt, und schon war er nicht mehr "fremd". So verlor das Land Rheinland-Pfalz 1970 seinen Prozess "in Sachen GdL". Gluconsäuredeltalacton wurde damals zur pH-Senkung und Schnellreifung von Rohwürsten eingeführt. Nachdem bekannt war, dass GdL als innerer Ester der Gluconsäure durchaus in der Natur vorkommt und es sich - chemisch gesehen - um ein Kohlenhydrat handelt, war es kein "fremder Stoff" mehr.

Das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) schloss 1974 diese Lücke: § 2 LMBG löste den Fremdstoffbegriff ab, seither spricht man von Zusatzstoffen . Dies sind alle Stoffe, die Lebensmitteln zu irgendwelchen Zwecken (also z.B. auch zu physiologischen und nicht nur zu technologischen, wie uns manche Juristen und selbsternannte Sachverständige Glauben machen wollen) zugesetzt werden. Unter "Stoffen" sind dabei nicht nur chemisch definierte Verbindungen zu verstehen wie Retinol (Vitamin A), es können auch komplexe Mineralien, Pflanzen- und Pflanzenteile, Extrakte aus Pflanzen und Tieren und sogar Tiere selbst sein. Die Hürde für Nicht-Zusatzstoffe wurde höher gesetzt: Sie müssen nicht nur natürlicher Herkunft oder natürlichen Stoffen chemisch gleich sein, sondern auch (kumulativ!) nach allgemeiner Verkehrsauffassung wegen ihres Nähr- oder Genusswertes verzehrt werden. Der Zaubertrick bestand schlicht in dem Ersatz des "oder" durch ein "und", was nicht wenige leider immer wieder übersehen.

Diese "deutsche" Regelung kam aber ins Wanken, als die EU 1989 die Zusatzstoffrahmenrichtlinie 89/107/EWG schuf, in der Lebensmittelzusatzstoffe wie folgt definiert werden:
"Im Sinne dieser Richtlinie ist ein "Lebensmittelzusatzstoff" ein Stoff mit oder ohne Nährwert, der in der Regel weder selbst als Lebensmittel verzehrt noch als charakteristische Lebensmittelzutat verwendet wird und einem Lebensmittel aus technologischen Gründen ...zugesetzt wird...".

Stoffe, die anderen Zwecken dienen, wie z B. der Ernährung, sind nach Artikel 1(3) " ...keine Lebensmittelzusatzstoffe im Sinne dieser Richtlinie". Die "technologischen" Zusatzstoffe wurden mit der Farbstoff-, Süßstoff- und der Miscellaneous-Richtlinie zugelassen. Damit gilt auch in der EG - wenn auch auf diese Stoffgruppe beschränkt - das Verbotsprinzip mit Erlaubnisvorbehalt.

Das "deutsche" Zusatzstoffrecht wurde danach kontrovers diskutiert:
Meinung A: Zusatzstoffe dienen nur technologischen Zwecken, alle anderen Stoffe sind keine Zusatzstoffe.
Meinung B: Die EU hat nur die Zusatzstoffe "im Sinne dieser Richtlinie", also die für technologische Zwecke, geregelt, alle anderen nicht, also bleibt es beim "deutschen" Recht, das im Übrigen nach Artikel 30 (ex 36) EG-Vertrag "EU-konform" ist.

Mit Umsetzung der europäischen Zusatzstoffrahmenrichtlinie durch die Verordnung über den Übergang auf das neue Zusatzstoffrecht (Erlass der ZZulV 1998) und die erste Änderungs-VO hierzu (Oktober 1998) bezog der deutsche Gesetzgeber wie folgt Stellung: Für Stoffe, die keinen technologischen Zwecken dienen, sollten die alten Regelungen (ZZulV 1981, Vitamin-VO) fort gelten. An dieser Rechtsauffassung hielt das BMVEL 2003 mit Entwurf zur 12. Änderungsverordnung zur Diätverordnung fest, indem es Zutaten, die der Ernährung dienen differenziert in Lebensmittelzutaten (z.B. Ascorbinsäure, ß-Carotin) und Zusatzstoffe (z.B. Natrium-Ascorbat, Vitamin A).

Im jüngsten Entwurf einer Verordnung über Nahrungsergänzungsmittel wird diese Unterscheidung (insofern) konsequent fortgesetzt. Was folgt daraus:

1. § 2 LMBG ist (noch) nicht "mausetot", allerdings schwerkrank.
2. Eine ersatzlose Streichung würde zum Rückfall in die Steinzeit des Lebensmittelrechts und zu einem Dammbruch führen.

Warum dies so ist, soll am Beispiel von Nahrungsergänzungen und angereicherten Lebensmitteln erläutert werden:

Lebensmittel dienen in erster Linie der Ernährung. Hierunter versteht man die Zufuhr der zur Erhaltung der Lebensvorgänge nötigen Stoffe wie Wasser, Eiweiß, Fett, Kohlenhydrate, Vitamine, Mineralstoffe und Spurenelemente. Die klassische Definition des Ernährungsbegriffes, Zufuhr essentieller Nährstoffe zur Erhaltung der Körperfunktionen, wird allerdings derzeit (nicht nur im Hinblick auf Art. 2 Basis-VO 178/2002) zu Recht in Frage gestellt (s. zB. Meyer, wrp 2002, Heft 11, S. 1205, Anmerkungen zu BGH Muskelaufbaupräparate). Ernährung soll mehr sein, Stoffwechselvorgänge nicht nur erhalten, sondern auch optimieren, das körperliche, geistige und seelische Befinden verbessern und sogar dazu beitragen, Krankheiten zu verhindern. Eine "moderne" Definition von "Ernährung" wäre "...Zufuhr von Stoffen zur Erhaltung der Körperfunktionen auf optimale Weise".

Neue Lebensmittel wie Nahrungsergänzungen, Functional Food, Wellness Food, Energy Drinks, aber auch neue ergänzende bilanzierte Diäten u.a.m. sollen dies leisten. Der Markt setzt dabei nicht nur auf altbekannte Arzneidrogen (pharmakologisch wirksame wie solche, die voraussichtlich keine Neu-Zulassung überstehen würden), sondern insbesondere auf sekundäre Pflanzenstoffe (SPS) mit unterschiedlichsten Stoffgruppen wie Anthocyanen, Carotinoiden, Flavonoiden, Glucosinolaten, Isothiocyanaten, Phenolcarbonsäuren, Phytosterinen, Sulfiden, Terpenen, Ubichinonen u.a.m. Für diese Stoffe wird postuliert, dass sie zwar nicht essentiell sind, aber - mit der üblichen Nahrung aufgenommen (verzehrt) - die "Gesundheit verbessern" können. Sie sind daher Gegenstand weltweiter Forschungsbemühungen, doch sind mache Unternehmen schneller als die Forschung:

Konzentrierte Isoflavone aus Soja sollen zur Behandlung von Mammakarzinom, aber auch bei Prostatakrebs verzehrt werden, Extrakte der Grünlippigen Meeresmuschel mit ihren Glykosaminglukanen verlorene Gelenkschmiere ersetzen und Konzentrate aus dem Haifischknorpel einfach gegen alles helfen, denn der Hai schwimmt seit 200 Millionen Jahren durch die Weltmeere und nie soll jemand einen kranken Hai gesichtet haben.

Seriöse Wissenschaftler warnen vor der ungeprüften Verwendung solcher Extrakte, lebensmittelrechtlich ist ihre Beurteilung (noch) recht einfach, wenn man vom Zusatzstoffbegriff des § 2 LMBG ausgeht: Es handelt sich um nicht zugelassene Zusatzstoffe (nach §§2,11 LMBG), da sie nicht beide Voraussetzungen für einen Nicht-Zusatzstoff im Sinne des § 2 LMBG erfüllen: Sie sind zwar natürlicher Herkunft, es gibt aber keine Verkehrsauffassung, weshalb sie wegen ihres Nähr- oder Genusswertes verzehrt werden. Die Zweckbestimmung durch den Hersteller ist nicht mit "Verkehrsauffassung" gleichzusetzen.

Gleichwohl ist es in einigen staatlichen Untersuchungsämtern Praxis, solche Zusatzstoffe zu "tolerieren" (wer hat ihnen die Erlaubnis zur Toleranz erteilt?) mit der Begründung, § 2 LMBG sei im Hinblick auf die europäische Lebensmitteldefinition "nicht (mehr) zu halten". Es sollen sogar Arzneidrogen als "Lebensmittelzutaten" zulässig werden, wenn sie nur im Endprodukt keine pharmakologische Wirkung mehr ausüben (wer ermittelt diese, und wer sichert, dass diese Stoffe keine Nebenwirkungen haben?).

Hierzu sei die Anmerkung erlaubt, dass § 2 LMBG durch den Gesetzgeber zu ändern ist und nicht durch Behörden und ihre Sachverständigen. Wie diese Änderungen aussehen werden, bleibt abzuwarten. Folgender Grundgedanke ist dabei stets zu beachten: Wenn schon für die Stoffe, die im Lebensmittel technologisch wirksam sein sollen, das Verbotsprinzip mit Erlaubnisvorbehalt für nötig gehalten wird, dann muss es für Stoffe, die im Menschen wirken sollen, unverzichtbar sein!

Verschiedene Varianten sind denkbar:

1. Der deutsche Gesetzgeber macht vom "Rest" seiner Kompetenzen Gebrauch und hält § 2 LMBG im Hinblick auf Artikel 30 (ex 36) EG-Vertrag im Kern aufrecht. Hierzu verpflichtet ihn das Vorsorgeprinzip, er hat nämlich Stoffe, die nicht als erfahrungsgemäß unbedenklich (also als sicher) gelten, einer Sicherheitsprüfung zu unterziehen, dies gilt z.B. für die (Arzneidroge) Ginkgo biloba und deren Extrakte.

   Das Gebot des Art. 14 der Basis-VO 178/2002 (Lebensmittel müssen sicher sein) gilt auch für den Gesetzgeber, nicht nur für den Lebensmittel-Unternehmer. Alternativ könnte er spezielle Regelungen für "andere Substanzen" als Nährstoffe (i.S. des Entwurfs zur VO des EP und des Rates über nährwert- und gesund-heitsbezogenen Angaben über Lebensmittel) erlassen. Ob aber solche "Alleingänge" auf Dauer durchzustehen wären, ist zumindest fraglich.

2. Die EU-Richtlinien für Nahrungsergänzungsmittel (wirksam) und angereicherte Lebensmittel (noch im Entwurf) werden um Anhänge ergänzt, in denen neue Stoffe (nicht "neu" i.S.d. Novel-Food-RL) wie sekundäre Pflanzenstoffe etc. positiv gelistet werden: Eine solche Regelung ist eher nicht zu erwarten, weil die Zulassungsverfahren Jahre dauern würden und jeder danach angemeldete "neue Stoff" eine Änderung der Richtlinien nötig machten würde

   Die derzeit diskutierte Negativliste" ist allerdings auch nicht hilfreich, nicht nur, weil der Entwurf qualitativ und quantitativ nicht überzeugt, sondern vor allem, weil sie dem Missbrauchsprinzip folgt - mit all dessen bekannten Nachteilen.

3. Ein europäisches Anmeldeverfahren analog § 4a der Diätverordnung mit Prüfungspflicht. Diese könnte Aufgabe der neuen Europäischen Lebensmittelbehörde sein. Der "Anmelder" müsste ein Dossier vorlegen, in dem Notwendigkeit, Wirksamkeit und Sicherheit (siehe Artikel 14 der Basis-Verordnung 178/2002) nachzuweisen sind. Die Prüfung wäre mit einer zeitlichen Frist zu verbinden, die Prüfungsunterlagen müssten allen Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellt werden. Hiermit würde einerseits dem Verbraucherschutz Rechnung getragen, andererseits das Argument berücksichtigt, eine gesetzliche Reglementierung sei "innovationsfeindlich".

   Wenn schon die "Health -Claims" für Nährstoffe und "andere physiologisch wirksamen Substanzen" künftig über eine solche Hürde sollen, dann ist es nur logisch, dass auch die Stoffe selbst durch eine Prüfung müssen. Mögli-cherweise lassen sich beide Verfahren miteinander verbinden!

Nun ist es doch (fast) ein "Abgesang" auf § 2 LMBG geworden . Die Trauer um diesen besonderen Verbraucherschutz wird von manchen als "konservativ" gescholten und mit Mangel an "europäischem Denken" begründet. Wenn "konservativ" Erhalten sinnvoller Verbraucherschutzregelungen heißt und "europäisches Denken" Rückschritt auf den kleinsten gemeinsamen Nenner, kann der Verfasser gut damit leben.

Noch besser könnte er leben, wenn die Kollegen aller Fachrichtungen - Kritiker wie Trauernde - tatkräftig an einer Fortentwicklung und Optimierung des dem §2 LMBG zugrunde liegenden Schutzgedankens mitarbeiten und den Gesetzgeber dabei un-terstützen würden.

Wackernheim, Juni 2003, Helmut Streit

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