Bundesverband der Lebensmittelchemiker/-innen im öffentlichen Dienst e.V. (BLC)

Lebensmittelhygiene-Verordnung und mögliche Auswirkungen auf die amtliche Lebensmittelüberwachung

1. Einleitung

• Richtlinie des Rates über die amtliche Lebensmittelüberwachung (89/397/EWG) (vom 14.Juni 1989)
• Richtlinie 93/43/EWG des Rates über Lebensmittelhygiene(vom 14.Juni 1993)
• Richtlinie 93/99/EWG des Rates über zusätzliche Maßnahmen im Bereich der amtlichen Lebensmittelüberwachung (vom 29.Oktober 1993)

Die Richtlinie 93/43/EWG, die wie die Richtlinie 93/99/EWG eine Ergänzung der Richtlinie des Rates über amtliche Lebensmittelüberwachung (89/397/EWG) darstellt, ist im Wesentlichen durch die bundeseinheitliche Lebensmittelhygiene-Verordnung(LMHV) vom 5.8.1997 in nationales Recht umgesetzt worden (Beschluß des Bundesrats vom 4.7.1997, Drucksache 332/97). Die Umsetzung der Lebensmittelhygiene-Richtlinie bewirkt auch eine Änderung der Lebensmitteltransportbehälter-Verordnung.

Nach Artikel 5 der Lebensmittelhygiene-Richtlinie fördern die Mitgliedstaaten die Ausarbeitung von Leitlinien für eine gute Hygienepraxis, die die Lebensmittelunternehmen auf freiwilliger Basis berücksichtigen können. Diese Vorgaben der EG und damit der Wille der Mitgliedstaaten wurde so nicht in der LMHV umgesetzt. Das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) hat lediglich auf Verfahrensmöglichkeiten zur Erarbeitung von Leitlinien für eine gute Hygienepraxis in einer Bekanntmachung vom 3. März 1997 im Bundesanzeiger hingewiesen. Danach kann die Erarbeitung entweder durch DIN oder durch die betroffenen Wirtschaftkreise erfolgen. Vom BMG ist eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Leitlinien für eine gute Lebensmittelhygiene" vorgesehen, die die formalrechtlichen Verfahrensschritte ausarbeiten soll.

(Anm.: Neufassung der Bekanntmachung vom 23. Juni und 7. Juli 1998 und Erlaß einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum länderseitigen Verfahren zur Prüfung von Leitlinien für eine gute Lebensmittelhygienepraxis nach der LMHV vom 23.Juni 1998, BAnz.S.8584)

Als wesentliche Elemente der neuen bundeseinheitlichen LMHV, die sechs bzw. zwölf Monate nach Verkündung in Kraft tritt, sind zu nennen

• Geltungsbereich
• Begriffsbestimmung
• allgemeine Anforderungen an Betriebsstätten, Geräte und Personal
• Eigenkontrollmaßnahmen für Betriebe.

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2. Geltungsbereich

Zur besseren Transparenz und Übersichtlichkeit wäre es für alle Betroffenen sicher wünschenswert, wenn alle EG-Lebensmittelhygiene-Vorschriften in einer Rahmen-Richtlinie zusammengefaßt wären.

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3. Begriffsbestimmungen

• Betriebsstätten,
• nachteilige Beeinflussung,
• leichtverderbliche Lebensmittel und
• Wasser.

Auffällig ist, daß in einer Lebensmittelhygiene-Verordnung der Begriff "Lebensmittelhygiene" nicht definiert ist. Diskutieren möchte ich daher den Begriff "nachteilige Beeinflussung" mit dem nicht explizit aufgeführten Begriff "Lebensmittelhygiene".

Nach der amtlichen Erläuterung zu § 2 LMHV ist die Definition der "nachteiligen Beeinflussung" dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 LMBG weitgehend nachgebildet.

Die Definition aus § 2 LMHV lautet:

"Nachteilige Beeinflussung:

Eine ekelerregende oder sonstige Beeinträchtigung der einwandfreien hygienischen Beschaffenheit von Lebensmitteln, wie durch Mikroorganismen, Verunreinigungen, Witterungseinflüsse, Gerüche, Temperaturen, Gase, Dämpfe, Rauch, Aerosole, tierische Schädlinge, menschliche und tierische Ausscheidungen sowie durch Abfälle, Abwässer, Reinigungs-, Desinfektions-, Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmittel oder ungeeignete Behandlungs- und Zubereitungsverfahren."

Die Begriffe, die mit den aus § 10 Abs.1 LMBG stammenden Begriffe identisch sind, wurden durch Fettdruck hervorgehoben. Materiell heben sich die in § 2 LMHV nicht abschließend aufgeführten Beeinflussungen aber deutlich von den in § 10 Abs.1 LMBG beispielhaft Aufgeführten ab.

Nach den Erwägungsgründen zur Lebensmittelhygiene-Richtlinie 93/43 zielt die Lebensmittelüberwachung hauptsächlich auf die Lebensmittelhygiene ab. In der Begründung zu § 3 LMHV wird dargelegt, daß "nachteilige Beeinflussung" im Ergebnis gleichbedeutend mit der Definition für Lebensmittelhygiene in Artikel 2 der Richtlinie 93/43/EWG sei.

Die Definition nach Artikel 2 der Lebensmittelhygiene-Richtlinie lautet:

"Lebensmittelhygiene:

Alle Vorkehrungen und Maßnahmen, die notwendig sind, um ein unbedenkliches und genußtaugliches Lebensmittel zu gewährleisten.

Diese Vorkehrungen und Maßnahmen umfassen alle auf die Urproduktion folgende Stufen während der Zubereitung, Verarbeitung, Herstellung, Verpackung, Lagerung, Beförderung, Verteilung, Behandlung und des Anbietens zum Verkauf oder zur Lieferung an den Verbraucher."

"Lebensmittelhygiene" wurde bisher überwiegend unter mikrobiologischen Aspekten gesehen. Die in der Lebensmittelhygiene-Richtlinie aufgeführte Definition macht aber deutlich, daß der Begriff "Lebensmittelhygiene" sehr umfassend zu sehen ist. "Lebensmittelhygiene" bedeutet mehr . Unterstützt wird diese Betrachtungsweise durch die im Anforderungskatalog (Kapitel 5 der LMHV) aufgeführten gesundheitlich bedenklichen, gefährlichen Stoffe und die über § 3 hinaus in § 4 der LMHV dargestellten gesundheitlichen Gefahren hervorgerufen durch Faktoren biologischer (z.B Schimmelpilze, Bakterien,Parasiten), chemischer (z.B.Kontaminanten, Rückstände) oder physikalischer Natur (z.B.Fremdkörper).

Unter Lebensmittelhygiene sind daher nicht nur mikrobiologische sondern gleichrangig chemische und physikalische Faktoren zu subsummieren.

Der Begriff "Lebensmittelhygiene" befindet sich aber auch im sprachlichen Wandel. Zitat (Zbl.Hyg.199, 377 (1996)):

"Hygiene wird kaum noch als Fremdwort aufgefaßt und jedermann weiß, was es bedeutet, verbindet einen Sinn damit. Aber nicht alle, die den Ausdruck benutzen, verstehen das gleiche darunter. Unter Fachleuten wird der Begriff oftmals in völlig anderem Sinne gebraucht als in der Alltagssprache. Das führt oft zu erheblichen Mißverständnissen, welche nicht einmal sogleich auffallen müssen, sondern erst nach längerem aneinander Vorbeireden zutage treten können."

Es ist daher wichtig, daß der Begriff "Lebensmittelhygiene" EG-weit definiert worden ist. Er ist zwar so nicht in die LMHV aufgenommen worden, befindet sich aber als Legaldefinition weiterhin in der Lebensmittelhygiene-Richtlinie 93/43/EWG und ist damit europaweit gültig, so daß er in Auslegungsfällen herangezogen werden kann.

Da nach Auffassung der EG die Lebensmittelüberwachung hauptsächlich auf Lebensmittelhygiene abzielt und - wie dargelegt - Lebensmittelhygiene umfassend zu sehen ist, wirkt sich dieser Sachverhalt auch auf die Tätigkeit der amtlichen Lebensmittelüberwachung aus. Grundzüge der Überwachungstätigkeiten und der dafür erforderliche Sachverstand sind in zwei Artikeln der "Richtlinie amtliche Lebensmittelüberwachung" und der "Richtlinie über zusätzliche Maßnahmen" beschrieben:

(RL 89/397/EWG: Artikel 5):

"Die Überwachung besteht gemäß den in den Artikeln 6 bis 9 genannten Bedingungen und je nach der geplanten Untersuchung aus einer oder mehrerer der nachfolgenden Tätigkeiten:

1. Inspektion
2. Probenahme und Analyse
3. Hygieneuntersuchung des Personals
4. Prüfung der Schrift- und Datenträger
5. Untersuchung der gegebenenfalls von dem Unternehmen eingerichteten Kontrollsysteme und der damit erzielten Ergebnisse"

(RL 93/99/EWG: Artikel 2):

"Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die zuständigen Behörden qualifizierte und erfahrene Mitarbeiter, insbesondere in Bereichen wie Chemie, Lebensmittelchemie, Veterinärmedizin, Medizin, Lebensmittelmikrobiologie, Lebensmittelhygiene, Lebensmitteltechnologie und -recht, in ausreichender Zahl besitzen oder heranziehen können, damit die Überwachungstätigkeiten nach Artikel 5 der Richtlinie 89/397/EWG angemessen durchgeführt werden können."

Zur Durchführung von umfangreichen Betriebsinspektionen ist umfassender Sachverstand erforderlich. Dieser umfassende Sachverstand wird in der Regel bei vielen Kreisordnungsbehörden oder Lebensmittelüberwachungsämtern nicht vorhanden sein. Die oben zitierte "Richtlinie über zusätzliche Maßnahmen" sieht aber die Möglichkeit vor, besonderen Sachverstand, der z.B. in Untersuchungsämtern vorhanden ist, heranziehen zu können. Falls diese Möglichkeiten nicht gegeben sind oder nicht genutzt werden können, wird man als Folge über eine Schwerpunktbildung zwischen den Lebensmittelüberwachungsbehörden bzw. über einen Austausch und Einsatz von Sachverstand über die Einzugsbereiche der jeweils zuständigen Überwachungsbehörde hinaus nachdenken müssen. Hessen hat z.B. per Erlaß geregelt, daß große Betriebsinspektionen mit sog. Kontrollteams durchzuführen sind. In Nordrhein-Westfalen liegen inzwischen auch Erfahrungen mit Kontrollteams bei Betriebsinspektionen vor.

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4. Allgemeine Anforderungen an Betriebsstätten, Geräte und Personal

Das Ausfüllung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe obliegt den Lebensmittelüberwachungsbehörden mit dem dafür notwendigen Augenmaß und der Flexibilität. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei Rechnung zu tragen. Bei großen Ermessensspielräumen können so natürlich aber auch die Entscheidungen der einzelnen Sachverständigen vor Ort bei vergleichbarem Sachverhalt voneinander abweichen.

Ausgefüllt werden sollen die unbestimmten Rechtsbegriffe sicher sinnvoll auch in entsprechend erarbeiteten Leitlinien für die gute Hygienepraxis. In diesen Leitlinien sind detaillierte Vorschriften für bestimmte Warengebiete oder technische Bereiche möglich. Solange Leitlinien noch nicht erstellt sind, besteht zwischen den für die Lebensmittelüberwachung zuständigen Bundesländern aber auch zwischen den vor Ort tätigen Lebensmittelüberwachungsämtern Harmonisierungsbedarf. Dieses Regelungsdefizit darf aber nicht zu Lasten des Rechtsunterworfenen gehen. Der Rechtsunterworfene, der sich bisher an den länderspezifischen Hygieneverordnungen orientiert hat und diesen Anforderungen auch nach Außerkrafttreten dieser Verordnungen genügt, wird sicher seiner Sorgfaltspflicht zunächst genügen.

Die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe wird alle Beteiligten in den nächsten Jahren noch sehr beschäftigen.

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5. Eigenkontrollmaßnahmen für Betriebe

Das in der LMHV eingeführte Eigenkontrollkonzept hat die Aufgabe, bei Herstellung, Behandlung und Verarbeitung, Transport, Lagerung und Verkauf von Lebensmitteln schädliche Einflüsse auszuschalten, so daß Menschen diese Lebensmittel ohne zu erkranken verzehren können. Das Konzept soll es ermöglichen, potentiell gesundheitliche Gefahren (physikalischer, chemischer oder mikrobiologischer Art) durch Lebensmittel zu identifizieren, zu bewerten und zu beherrschen. Ein solches System ist für jeden Betrieb bindend und ist vor allem in Betrieben mit feststehenden, sich ständig wiederholenden Arbeitsabläufen gut anwendbar. Das Konzept ist kein Werkzeug zur Umsetzung allgemeiner Hygienemaßnahmen, sondern es baut auf bereits eingerichteten Hygiene-Konzepten auf, die die rechtlichen Anforderungen beinhalten.

Die im § 4 LMHV aufgeführten 5 Grundsätze der Eigenkontrollen folgen dem HACCP-Konzept ( Hazard Analysis and Critical Control Points nach Codex Alimentarius), enthalten aber nicht die im HACCP-Konzept notwendigen Verpflichtungen zur Dokumentation. Ein Betriebsinhaber, der seine Sorgfaltspflicht aber ernst nimmt und Vertrauen erreichen will, wird um eine Dokumentation, so umfangreich sie bei großen, überregional tätigen Betrieben und so bescheiden sie bei Kleinstbetrieben auch erfolgen kann, nicht herumkommen.

Die betrieblichen Eigenkontrollen können in ein Qualitätsmanagementsystem integriert werden. Die in der Lebensmittelhygienerichtlinie in Artikel 6 aufgeführte Empfehlung der Mitgliedsstaaten, den Lebensmittelunternehmen zur Durchführung der allgemeinen Hygienevorschriften und der Leitlinien die europäischen Standards der Normenserie EN -29000 - zugrunde zu legen, ist in dieser Form in der LMHV nicht umgesetzt worden.

Ein gut funktionierendes Eigenkontrollsystem nach der LMHV, ggf. zusätzlich eingebettet in ein gut funktionierendes Qualitätsmanagementsystem, das alle rechtlichen Aspekte umfaßt und sich auch mit dem Super-Gau wie öffentliche Warnung und Rückruf fehlerhafter Ware auseinandersetzt, hat natürlich Auswirkungen auf die Inspektionsfrequenz und -tiefe der amtlichen Lebensmittelüberwachung. In einem Bundesratsbeschluß aus 1992 (siehe Tab.1) sind zur Ausgestaltung des Artikels 5 der Richtlinie der amtlichen Lebensmittelüberwachung Inspektionsfrequenzen für bestimmte Betriebsbereiche und unter Berücksichtigung der Empfindlichkeit von Lebensmitteln festgelegt worden.

Zusätzlichen Einfluß auf die Inspektionsfrequenz und -tiefe haben aber auch die Größe und die regionale Bedeutung des Betriebes sowie das Vertrauen in die Betriebsführung und das Funktionieren von vorhandenen Qualitätsmanagementsystemen. Unter Berücksichtigung dieser Parameter wird man über eine auf den Einzelfall bezogene und gestufte Punktbewertung der Betriebe zu einer Systematisierung der Inspektionen hinsichtlich Qualität und Quantität kommen können. Bei einer "guten" Erst-Bewertung der Betriebe, die auch für den Rechtsunterworfenen mit Transparenz durchgeführt werden muß, wird man sich ggf. bei Folge-Inspektionen verstärkt auf eine Kontrolle der betrieblichen Eigenkontrolle konzentrieren können.

Schulung und Fortbildung

Der Normenausschuß Lebensmittel und landwirtschaftliche Produkte (NAL) hat mit seinen Arbeitsausschüssen zahlreiche Normen zur Lebensmittelhygiene (z.B. auch die DIN-Norm 10514 "Lebensmittelhygiene-Hygieneschulung") bearbeitet oder vorbereitet. Notwendige Schulungsmaßnahmen werden nach § 4 (2) LMHV in den Betrieben erforderlich sein. Eine Dokumentation dieser Maßnahmen wird im Umgang mit der Lebensmittelüberwachung sicher hilfreich sein. Auch bei Mitarbeitern der amtlichen Lebensmittelüberwachung sind hinsichtlich des Umganges mit den Normen und mit HACCP Fortbildungsmaßnahmen erforderlich. In NRW haben wir 1995 damit begonnen, mit der Deutschen Gesellschaft für Qualität e.V., Frankfurt, Seminare mit dem Thema "Qualitätsmanagementsysteme in der Lebensmittelwirtschaft" durchzuführen.

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6. Zusammenfassung

• Unter Lebensmittelhygiene sind chemische, mikrobiologische und physikalische Faktoren gleichrangig zu subsummieren.
• Die Lebensmittelhygiene-Verordnung beschreibt deutlich die Verantwortung des Lebensmittelherstellers oder -vertreibers. Die Verantwortung für die Produkte kann nicht von der Lebensmittelüberwachung übernommen werden.
• Betriebliche Eigenkontrollen nach der LMHV, eingebettet in Qualitätsmanagementsysteme, werden Einfluß auf die Tiefe und Frequenz der Betriebsinspektionen der amtlichen Lebensmittelüberwachung haben.
• Die Einführungen von betrieblichen Eigenkontrollen wird bei dem bisher schon verantwortlich Handelnden keine Ängste auslösen müssen.
• Die amtliche Lebensmittelüberwachung wird weiterhin stichprobenartig und unangemeldet Kontrollen durchführen müssen.
• Eine Transparenz des verantwortlichen Handelns wird zu gegenseitigem Vertrauen führen und dient insgesamt dem gemeinsamen Ziel, den Verbraucher zu schützen.

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Tabelle 1: Inspektionsfrequenzen für die amtliche Lebensmittelüberwachung

Dr.W.Frede, Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW
Vortrag auf dem Lebensmittelrechtstag der Arbeitsgemeinschaft Getreideforschung e.V. am 10.6.1997 in Detmold,
veröffentlicht in "Getreide Mehl und Brot" 51 (1997)6, S.373-375

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