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Gutachten zur Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes

von Wedel Gutachten von Wedel Gutachten

Vorbemerkungen

Die Ende des vergangenen Jahres erstmals auch in Deutschland diagnostizierten BSE-Fälle sowie die kurz darauf in Westeuropa grasssierende Maul- und Klauenseuche veranlassten die Bundesregierung zu strukturellen Veränderungen und zu Kompetenzverlagerungen auf dem Gebiet des gesundheitlichen Verbraucherschutzes. Im Ergebnis dieser Maßnahmen wurde das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) gebildet, sowie die Zuordnung des Bundesinstitutes für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin (BgVV) zu diesem Ministerium verfügt [1]. Gleichzeitig beauftragte der Bundeskanzler die Präsidentin des Bundesrechnungshofes und Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Frau Dr. Hedda von Wedel, mit der Erarbeitung eines Gutachtens über die Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes. Dieses Gutachten liegt nunmehr vor [2].

Es konzentriert sich fachlich auf den Bereich der Lebensmittel (berücksichtigt also Kosmetika, Bedarfsgegenstände und Tabakwaren nicht) und hierarchisch auf die Zuständigkeiten des Bundes. Da für die Lebensmittelüberwachung in Deutschland jedoch die Länder zuständig sind, wird auf die daraus resultierende notwendige Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern vertieft eingegangen. Problemkreise, die neben dem Lebensmittelrecht die Lebensmittelsicherheit direkt beeinflussen (z.B. Futtermittel-, Tierarzneimittel- und Veterinärrecht) werden im Sinne des Weißbuches der Kommission im Gutachten berücksichtigt.

Grundaussagen des Gutachtens

  1. Nach wie vor behindern beträchtliche organisatorische Mängel den komplexen und effektiven lebensmittelbezogenen Verbraucherschutz in Deutschland. Insofern war die Bündelung von Fragen der Lebensmittelsicherheit in einem Ministerium (hier BMVEL) zwar ein Schritt in die richtige Richtung, dem jedoch weitere Schritte folgen müssen. Die Lebensmittelsicherheit beeinflussende Faktoren liegen noch immer in der Kompetenz verschiedener Bundes- ministerien. Speziell die geteilte Zuständigkeit für den Komplex "Trinkwasser" - einerseits des Bundesministrium für Gesundheit (BMG) und andererseits das BMVEL - wird kritisch kommentiert. Es wird auch nachgefragt, ob das BMVEL das "richtige" Ressort für die Zusammenführung von Verbraucherangelegenheiten ist. Eine mögliche andere Zuordnung - "wegen des engen Zusammenhanges mit dem allgemeinen Gesundheitsschutz beispielsweise beim BMG"- wird zumindest angemerkt.
  2. Im nachgeordneten Bereich der Bundesministerien sind sehr viele Einrichtungen - genannt werden 18 - mit Fragen befasst, die die Lebensmittelsicherheit tangieren. Hier sind Reibungsverluste bzw. unnötige Doppelarbeit nur schwer zu vermeiden. Eine grundlegende Überprüfung und ggf. Neuordnung dieses Bereiches wird angeregt.
  3. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern auf der Basis der grundgesetzlich verankerten Kompetenzaufteilung muss verbessert werden. Ohne föderale Strukturen in Frage zu stellen, wird dringend eine einheitlichere Handhabung der einschlägigen Rechtsbestim- mungen und vor allem der Vollzugsmaßnahmen angemahnt. Ein einheitliches Verbraucher- schutzniveau kann auch in Zeiten, in denen Gemeinschaftsrecht und Codex-Standards hervorragende Rahmenbedingungen dafür bieten, nur durch untereinander abgestimmtes Handeln der Bundesländer und gleichartiges Anwenden von rechtlichen Ermessensspiel- räumen gewährleistet werden. Die dazu notwendige Gremienstruktur ist zu schaffen und auf eine rechtliche Grundlage zu stellen.
  4. Die in der Bundesrepublik zu schaffenden Organisationsstrukturen sollten weitestgehend die Strukturen in der Europäischen Union wiedergeben. Die als Spiegelgremien zu EU-Behörden fungierenden Bundeseinrichtungen müssen die nationalen Interessen gegenüber der Union angemessen vertreten. Gleichzeitig wird eine stärkere und vor allem koordinierte Einbindung deutscher Interessen in die Arbeit des Codex Alimentarius vorgeschlagen. Bei der Wahrnehmung dieser internationalen Verpflichtungen des Bundes sind die Bundesländer zu beteiligen.
  5. Risikobewertung und Risikokommunikation einerseits und Risikomanagement andererseits sind strikt zu trennen. Die Risikobewertung hat vollkommen unabhängig allein auf der Basis von wissenschaftlichen Erkenntnissen zu erfolgen. Weder politische noch wirtschaftliche Aspekte dürfen die Risikobewertung auch nur im Ansatz beeinflussen.
  6. Risikobewertung, Risikokommunikation und Risikomanagement im Bereich der Lebensmittelsicherheit gehören zu den Kernaufgaben des Staates. Es wird unmissverständlich dargelegt, dass im Bereich des Risikomanagements sowohl die Rechtssetzung als auch die Kontrolle und der Rechtsvollzug hoheitliche Aufgaben sind. Die gesetzlich geforderte Eigenkontrolle der am Lebensmittelverkehr beteiligten Wirtschaftskreise macht die staatliche Kontrolle nicht entbehrlich, sondern ist durch diese auf Vorhandensein und Wirksamkeit zu überprüfen. Auch die Untersuchungskapazität im Rahmen des Risikomanagements ist durch den Staat bereit zu stellen. Bei besonders aufwändigen und teuren Untersuchungen ist die Bildung von staatlichen Schwerpunktlaboratorien in Erwägung zu ziehen. Es ist Aufgabe der öffentlichen Hand, die Kontroll- und Untersuchungseinrichtungen sowohl personell als auch materiell-technisch mit den erforderlichen Mitteln auszustatten.

Einige konkrete Vorschläge zur Beseitigung der Schwachstellen

  1. Weitere Kompetenzbündelung zu Fragen der Lebensmittelsicherheit und des lebensmittelbezogenen gesundheitlichen Verbraucherschutzes in einem Ministerium (BMVEL)
  2. Neustrukturierung des zuständigen Ministeriums nach fachlichen Gesichtspunkten
  3. Schaffung von zwei nachgeordneten Behörden
    1. Koordinierende Stelle des Bundes (KSB)
      Die KSB (das "Bundesamt für Verbraucherschutz") soll als Verbindungsglied zwischen Bundesministerium und den Bundesländern das Risikomanagement in Deutschland koordinieren. Gleichzeitig soll es als deutsche Kontaktstelle zum "Lebensmittel- und Veterinäramt der Europäischen Kommission" in Dublin fungieren. Diese Behörde würde als "Geschäftsstelle" aller Bund-Länder-Arbeitsgruppen für die Organisation der gegenseitigen Abstimmung zu Fragen des Risikomanagements verantwortlich sein, gleichzeitig aber auch selbst Initiativen zur Harmonisierung des Risikomanagements auslösen. Schließlich soll die KSB die deutsche Schnittstelle im europäischen System der Schnellwarnungen sein und ein zentrales länderübergreifendes Datenmanagement im Bereich der Lebensmittelsicherheit entwickeln und pflegen.
    2. Wissenschaftliche Stelle für die Risikobewertung
      Die "Wissenschaftliche Stelle" soll als unabhängige Einrichtung für alle Fragen der Risikobewertung im Bereich der Lebensmittelsicherheit begründet werden. Sie soll sich bei Bedarf auch unaufgefordert jederzeit zu sicherheitsrelevanten Fragen im Lebensmittelbereich äußern können, also die Risikokommunikation mitgestalten. Sie ist als nationales Spiegelgremium zur "Europäischen Lebensmittelbehörde", die sich derzeit im Aufbau befindet, konzipiert und soll eng mit dieser zusammenarbeiten. Bedeutsam ist auch, das die "Wissenschaftliche Stelle" eigene Forschungsprojekte realisieren soll.
  4. Erarbeitung von allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes
    Dieser Vorschlag dient der Vereinheitlichung der Umsetzung von Rechtsbestimmungen bzw. der einheitlichen Rechtsanwendung auf dem Gebiet der Lebensmittelsicherheit in allen Bundesländern. Die Mitwirkung der Länder an diesen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften ist durch die Beteiligung des Bundesrates am Verfahren gewährleistet.

Zusammenfassung

Das Gutachten zeigt bestehende Schwachpunkte deutlich auf und gibt richtungsweisende Vorschläge zu deren Abänderung. Es macht auch deutlich, dass ein besserer Verbraucherschutz und eine höhere Lebensmittelsicherheit zusätzliche Kosten verursachen wird, die zum großen Teil durch die öffentliche Hand getragen werden müssen, wenn sie nicht durch Gebühren gedeckt werden sollen. Ungeachtet dessen, wird die Verantwortung des Staates für sichere Lebensmittel unterstrichen, weil damit "grundrechtlich verbürgte Rechtsgüter der Verbraucher (Gesundheit, Leben, körperliche Unversehrtheit)" geschützt werden.

Die - teilweise noch sehr allgemeinen - Vorschläge bedürfen einer gründlichen Diskussion und Vertiefung durch die beteiligten Kreise und danach einer zügigen Umsetzung zum Wohle des Verbraucherschutzes.

Quellenangabe:

  1. Organisationserlass des Bundeskanzlers vom 22. Januar 2001 (BGBl. I Nr. 4 S. 127)
  2. Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel), Schriftenreihe der Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Bd. 8 Verlag W. Kohlhammer Stuttgart - Berlin - Köln

Bearbeiter: DLC F.Gründig, LUA Dresden im Juli 2001

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